“负面清单”的正向效益:经费使用松绑 科研自主权扩大

在广州的一个生物工程研究实验室,技术人员正在混合化学物质。南方日报记者小雄拍摄

清华珠江三角洲研究院微纳能源研发中心开发民用智能引信电源,为广州创新驱动发展提供动力。

南方日报记者小雄拍摄

两条等长跑道,相同的跑道。不同之处在于跑道上有正方形标记,跑步者需要一步一步地走在正方形上才能到达目的地。另一个没有正方形。我可以问一下,赛跑运动员可以先在哪个跑道上越过终点线吗?

这是中新国际联合研究所执行副总裁谢兴华的比喻。他把科学技术的建设比作一场竞赛。早些时候,来自新研发机构的研究人员踏上了网格,并紧随其后。现在,他们终于可以解放手脚,奔向科技建设的“终点”。结果显然是后者效率更高。这一变化是由于今年发布的广州市联合建设新研发机构资金“负面清单”(2019年版)(以下简称“负面清单”)。

近日,广州市科技创新强市三年行动计划(2019-2021)提到,要通过科技创新实现强市,首要保证是在“加强创新政策保障”中“进一步深化科技体制改革”。其次,广州将以激发科研人员的积极性和创造性为核心,以成果为导向,深化“管理服务”改革,大幅精简和优化科研项目过程管理。

“负面清单”的诞生是广州科技体制改革的前奏。

南方日报记者李鹏程

痛点

科技经费使用申请面临评估困难。

广州市联合成立的新型研究开发机构——中新国际联合研究所,在建设初期获得了政府的启动资金。谢兴华和他的团队成员计划用部分资金为研究所购买设备。然而,团队成员在申请科技经费的过程中遇到了许多困难。如果评估专家读完他们提交的项目预算,他们将开始一系列的调查。"你想用这些资金购买什么设备?""为什么总资金的30%应该用于购买设备?"“这些设备是以什么方式使用的?这会带来什么好处?”

团队中的一名成员嘀咕道,“整个研究所还没有完成。我们不知道将来会实施什么项目。我们如何预测所需的设备?”想起那段时间,谢兴华苦笑着说:“我们被问到的时候很困惑。专家们也知道我们的困难。只有按照当时科学技术基金的管理方法,他们才能一步一步地询问每个基金的细节,”

原来,新的研发机构主要有两个资金来源。一是政府在研发机构建设过程中注入的启动建设资金,数额大、覆盖面广,往往与研发机构的建设趋势相关。另一类是专项资金,如省、市科技计划资金。

但是,过去财务部门对前者没有形成管理办法,所有资金都是按照项目的专项资金统一管理的。这导致了针对特定项目成本的原始审查过程,这也适用于对施工组织成本的相对宏观的审查。例如,必须详细列出项目中购买设备、劳动力、差旅和会议费用的成本。

为了应对这一审查,许多新研发机构的管理人员已经绞尽脑汁。据一名申请使用建设资金的人说,在评估和示范阶段还需要一个月的时间准备材料。示威期间,每个人都普遍处于焦虑状态。

“科研机构很难预测未来建设资金的具体用途。我们只能在申报时购买一些通用设备。”工作人员提到,随着研究的深入或科研项目的进入,设备采购成本可能需要调整。申请预算调整的过程是另一场焦虑的“马拉松”。

有利的转变

创新主体在控制资金方面既有底线又有灵活性。

去年三月,谢兴华收到了广州市科技局的邀请函。政府起草了广州市共建新型研发机构资金使用管理方案草案,并召集了市内多位新型研发机构负责人进行讨论。这份草案是“负面清单”的雏形。

此前,广州市科技局邀请市审计局和财政部门前往天津、河北、山西、安徽、深圳等地进行调研。研究小组发现,国家一级尚未制定科学技术基金“负面清单”,其他省市也没有形成具体文件。

“为广州新研发机构的建设和科技创新发展专项资金的使用制定一份“负面清单”,将是广州在全国范围内的首次尝试和探索。”广州市科技局副局长王越西表示。

过去,科学技术基金的管理是“积极管理”,资金使用者普遍反映出资金不够灵活,用途单一。为解决这一棘手问题而制定的“负面清单”明确列出了将不被使用的领域,并且在清单之外完全开放。王岳西评论道:“这种管理方法不仅可以明确财政资金的使用底线,还可以给予创新主体充分的资金控制自由。”

近年来,广州通过多种合作方式,与中国科学院、清华大学、浙江大学、乌克兰国家科学院等国内外研究机构、大学和企业合作,共建19个新的研发机构。这些共建组织广泛分布在新一代信息技术、生物医药、新材料、新能源、高端设备制造等领域。

什么是“共建新的研发机构”?清华珠江三角洲研究院科技创新部部长李启荣以该研究院为例,表示所谓的“新型”主要体现在研发机构体系的创新及其功能的全面性上。

首先,在制度和机制方面,这类研究和开发机构是通过地方政府与国内外大学、研究机构和企业签署的联合建设协议而建立的独立法人实体。他们以类似企业的方式运作和管理。其次,与传统的以研究为主要业务的研究机构不同,新的研究和开发机构是一个复杂的机构。例如,清华珠江三角洲研究院具有应用技术研发、成果转化、企业孵化和风险投资等多种功能。

“这要求我们在使用资金时要有‘灵活性’的要求。只有灵活运用资金,才能创新新研发机构的体制和机制,充分整合其职能。”李启荣说道。

规划

结合制度要求设置“负面清单”条目

“负面清单”不是一夜之间制定出来的。哪些项目适合列入清单已经成为决策者反复审议的问题。

广州市科技局相关负责人解释说,目前合作建设新研发机构涉及政府资金的两大部分:建设资金和科技创新发展专项资金(补贴前和补贴后)。

这两部分资金,一是建设资金,都是针对建设新型研发机构的“个性”问题,在合同的大框架下,给予单位根据实际建设和发展情况自主控制资金使用权限,同时突破资金使用限制,允许外商投资;

另一个是项目融资,这是对科技项目融资管理“共同”问题的探索性试点。它试图根据界定红线和目标方向的想法进一步简化资金管理,给予科研机构和研究人员更大的自主权。

“政府制定的‘负面清单’将满足该组织的需求。这些项目是根据我们的实际问题列出的。”谢兴华说道。

该政策表明,清单中的第一项是关于房屋和建筑物建造的条例。它列出了禁止的项目,如“禁止商业和住宅房地产建设项目”。

谢兴华认为,这项政策告诉新研发机构的管理人员,他们可以使用政府拨款购买或租赁名单明确禁止的办公室以外的办公室。"这相当于解决科研机构的生存空间问题."

在创新和风险资本方面,“负面清单”还界定了资金的主要用途和禁止项目。“这是广州科技和金融的进步。过去,来自国家财政的资金不能用于投资,在“负面清单”发布后,它被允许支持项目的孵化。这也符合新研发机构的职能之一——工业孵化。”谢兴华说道。

本条目借鉴了清华珠江三角洲研究所的发展经验。早在2015年,“负面清单”诞生之前,清华珠江三角洲研究院就试图在省立学校签署的合作协议中就研发机构的投资职能达成一致。根据协议,研究所将使用部分启动建设资金作为注册资本,成立独资风险投资公司光华风险投资有限公司。

"公司是实现研究所功能的必要组成部分."李启荣说,清华珠江三角洲研究院引进了一批国内外科研机构的高科技项目。如果这个项目要实现工业化,就必须在当地建立一个企业。光华风险投资有限公司承担了促进科技成果产业化的投资孵化职能。依托公司,清华珠江三角洲研究院现已引进并投资20多个科技项目,其中5个是院士团队项目。

管理

“负面清单”将反推机构完善内部控制制度

新研发机构对科技经费使用的“放宽限制”在学术界和工业界赢得了好评。除此之外,还有一些注意事项:如何防止管理机制因组织资金使用自主权的扩大而导致的潜在失败?资金使用的限制是什么?

对此,广州市科技局相关负责人表示,在拟定“负面清单”时,希望建立基于信任的科研管理机制。根据释放所有资金的要求,将放宽使用科技资金的门槛,给予研究人员更大的自主权。同时,政府部门将跟踪、评估、调整和监督政策的执行。

与外部监督管理相比,李启荣认为“负面清单”似乎放松了管理,但对于组织内部来说,这一政策有利于内部控制体系的建立和完善。

新建的研究和开发机构内有一个决策系统。大多数这些机构在决策方面处于“理事会领导下的总统责任制”之下。李启荣介绍说,“董事会”类似于公司董事会,有权管理和决策研究机构。特别是,理事会将审议重大问题,如年度预算和决算、年度工作计划和总结以及“三重一大”问题。

清华珠江三角洲研究所董事会有10个席位,分别由省市政府代表以及学校的财务、人事和科研机构组成。"这正是“共建”的意思."李启荣笑着说:“我们的主管部门由政府和学校组成。理事会的领导可以实现更全面的管理。”

几位新型研发机构负责人认为,这类机构的管理体制和机制不仅限于科技经费的管理,还包括从更大层面上构建人员和结构的整体管理体系来管理科技经费。“负面清单”正是从资金运作的角度对监管机制的完善提出了现实要求。

事实上,“负面清单”对新研发机构的意义不止于此。一些新研发机构的负责人提到,“负面清单”可以被视为广州尝试改革“管理服务”的里程碑。

在“负面清单”发布之前,政府已经在努力放宽对科技工作者的资金使用。“细节项目越来越成为‘大主题’。类似性质的支出被分为一个大类。例如,原始人工和专家费用作为一个整体收取。”谢兴华提到,这种“大账户”和非正式管理使科研创新环境更加宽松。

总的来说,“负面清单”对广州来说是一个好信号。广州要想在全国领先,就必须在创新体系和环境建设上取得大胆突破,制定越来越宽松有效的政策。”李启荣说道。

“否定列表”的诞生

2016年11月

中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于实施知识增值分配政策的若干意见》。该文件是为加快实施创新驱动发展战略,激发科研人员创新创业热情,在全社会营造尊重劳动、知识、人才和创造的氛围而制定的政策。

2018年初

广州市科技局第一次常务会议提出“以科技经费使用为重点,以绩效为导向,以容错为保障,依法选择个别领域作为试点,尽快研究并列出科技经费管理的“负面清单”,通过放宽科技经费使用门槛,进一步推动科技创新发展,激发科技创新者的创新活力”

2018年5月

在中国科学院第19届院士大会和中国工程院第14届院士大会上,提出“打破一切制约科技创新的思想障碍和制度障碍”,“努力改革和创新科研经费的使用和管理方式,使经费能够服务于人民的创造活动,而不是人民的创造活动”,“人民的创造活动应当摆脱资金管理和人才评价等不合理的制度”。

2018年7月

中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于深化项目评估、人才评估、制度评估改革的意见》,国务院发布了《关于优化科研管理、提高科研绩效若干措施的通知》。这些文件促进了科技评价体系的改革,建立和完善了基于信任的科研管理机制。

2019年3月

《广州市科技局关于发放广州市新R&D机构共建资金的负面清单》(2019年版)正式发布。该文件规定了库存管理、更新和评估、特殊应用和普遍禁止使用科技资金的原则。

■院士之声

中国科学院院士陈馨子:

“负面清单”来得正是时候。

研究人员最知道如何使用科学技术基金。如果使用率和其他指标受到严格限制,科技发展的可能性就会受到限制。如果科技工作者在申请阶段就设定了资金使用框架,许多“闪光”可能就不会发生。根据我们的科研经验,研发必须调整。伟大的发明通常很难预测。

在我们的国家强大之后,科学家们在处理资金的使用上会更加放心。政府应该给予他们充分的自主权,让他们承担自己的责任。这也将为国家和社会做出更大的贡献。“负面清单”的诞生只是广州顺应时代潮流和研发规律而进行的新尝试。

加拿大工程院院士杜如旭:

建议引入更多的市场资本来促进创新。

珠江三角洲有良好的工业基础,但这里的研发水平在世界上仍不占主导地位。因此,政府应该联合大学、研究机构和行业创建各种平台和联盟,以鼓励各方建立合作关系,开辟创新渠道,接受来自世界各地的新技术,把“全球大工厂”变成“创新主体”。

“负面清单”可能只是解决建立新的研发机构的发展问题的开始。我国的特点是政府补贴R&D机构。由于这些资金来自纳税人,政府在分配和使用这些资金时制定了各种规则。现在,我们不妨改变我们的观点,让市场和投资者参与更多的投资,这将进一步放宽对科技研发和成果转化的限制。

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